从“安全旁站” 到“跟踪安全巡视检查”

———关于安全监理职责定位的思考

唐立意　（上海现代工程咨询有限公司）

 　　　　近年来，安全监理在对建设项目中的危险性较大的工序和部位的施工过程如何实施监管，要不要进行安全旁站，一直存在分歧和争议。有一段时间，一些省市的建设主管部门明文规定，建设工程监理人员应对容易引发重大安全事故的工序和部位进行旁站监理，或对高危作业的关键工序实施现场跟班监督检查。而在具体实施上，监理企业和监理从业人员则认为，这一要求与中华人民共和国《安全生产法》和国务院《建设工程安全生产管理条例》等有关法律、法规条文有冲突，而且也未起到较好的事故防范作用。本文就这一分歧重点展开讨论。

　　一、安全监理、安全旁站的由来

　　我国于1988年开始试行工程建设监理制度，并于1996年全面推行。在推行建设监理制度之初，监理只对投资、进度、质量工作实施监控，并没有安全监理的要求。但广大监理从业人员在实施监理工作时，出于社会责任，自觉地对施工中存在的安全、文明施工隐患进行了相应的监管。从20世纪80年代末到90年代初，上海市政工程管理局在一些重大的市政建设项目中引入了安全监理这一理念，并明确了一些相应安全监理工作职责。经过几年的运作，在上海市政工程的施工安全上取得了较好的成效，因而得到了建设部及其它行业的首肯和认同。

　　1999年－2000年间，国家电力公司在颁发的系列安全文件中，明确在电力施工工程中实施安全监理，并对安全监理的人员设置、工作任务、取费标准等作了相关的规定。

　　2002年前后，部分省、市的建设主管部门先后提出了实行建设工程安全监理制度。2003年由国务院总理温家宝签发了《建设工程安全生产管理条例》，明确了工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

　　2003年期间，不少省市的建设主管部门出台了一些相应的安全监理制度和指导意见，对推进安全监理工作起到了积极作用。但其中也有一些要求扩大了安全监理的职责，引起了监理企业和从业人员的抵触，其中争议最大的，就是对于危险性较大的施工工序和部位要不要实施安全旁站。

　　安全旁站职责的要求提出后，有个别省市在处理建设施工的安全事故时，因监理安全旁站的缺位，对相关监理责任人给予了严厉的刑事或行政处罚，其目的是加大安全旁站的推进力度。经过一段时间的实践，反映出来的问题是，监理企业和监理人员承担安全旁站这一监理职责后，对施工现场的安全管理工作并未起到积极的作用，反而弱化了施工现场的安全管理工作。为何会产生如此效果呢？我想，这应该引起建设部、地方建设主管部门和广大监理企业、监理从业人员的深思。

　　二、安全旁站所引起的值得商榷的问题

　　所谓安全旁站，就是安全监理人员对施工过程中危险性较大的工序和部位，要全过程的站在一边监管，防止在作业过程中出现违章、违规的行为，以确保施工的安全。但这项监理安全职责也产生了很多值得商榷的问题，主要有以下三个方面：

　　1、与安全法律、法规相违

　　我国的《安全生产法》的第四条明确规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产”。《安全生产法》明确了我国的安全生产监管体系是“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督”。那么安全旁站在这监管体系中该列在哪一部分呢？显然无法就位。

　　中华人民共和国《建筑法》第四十五条明确界定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理”。《建筑法》第七十一条还规定：“建筑施工企业的管理人员违章指挥、强令职工冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，依法追究刑事责任”。从这些条款可非常清晰地看出，施工安全责任应由承包单位负责，而不是由业主或监理单位负责，这符合"谁生产、谁负责"的安全基本原则。而建设部为了保障建筑施工安全所颁发的一系列行业安全规范标准，都是从技术上要求施工单位遵守的准则，而非工程监理单位。

　　在国务院颁发的《建设工程安全生产管理条例》第十四条中，对安全监理的职责明确了这样的定位：审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准；在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改或暂停施工，并报建设单位，施工单位拒不整改或不停止施工的，应及时报有关主管部门；工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。对照此职责定位，很显然，安全旁站的要求已超越了国务院《建设工程安全生产管理条例》对监理的要求。

　　2、弱化了施工安全管理

　　在以往建设施工企业的安全管理上，对于危险性较大的工序和部位的作业过程中的安全监控，有一项有效的控制措施，就是施工单位的安全监护和现场指挥，由专职安全员全程监护，施工员全程指挥。当安全旁站的提法出现后，则出现了一个奇怪的现象，就是在一些文件中对施工企业安全管理的要求是做好巡视检查，做好记录，而不再强调安全监护和现场指挥。监理要安全旁站，施工单位却是做好巡检，这实际上是一种本末倒置的现象。特别是一些新型经济形式的施工企业，其自身的安全管理体系就十分薄弱，因为有了监理的安全旁站，而且出了问题，监理也跑不了，就将对危险性较大工序和部位的安全管理工作“移交”给监理管了，现场既无监护，也无指挥、监管人员，久而久之，这些施工企业对日常的安全管理工作更趋于松懈。对其来讲，监理安全旁站既省钱又省心，而且又有人来分担安全责任，此无疑是一件大好事。另外，对于一些原先在安全管理工作上抓得较严的建设施工企业，在思想上也不同程度地产生了放松安全管理的倾向。

　　3、安全监理无法替代施工安全管理

　　这里做一个假设，让监理来替代施工方的安全管理工作，那么会出现什么样的现象呢？监理主要控制的是施工过程中是否出现违反强制性规范和施工组织设计的现象，无法控制操作过程中的具体细节。监理只对施工阶段性的成果，依照规范要求判定是否放行，而不掌控施工工艺过程。尤其是施工安全生产中出现的事故，绝大部分与作业人员的违章作业有关。而施工企业本身包含管理层与操作层两个层面，如果施工管理上的缺位，使施工处于无序之中，监理人员即使寸步都不离现场，也无法管住施工企业操作层的人员。因为施工企业操作层的人员与监理企业之间没有任何合同关系，也不从监理企业这里拿工资，监理对施工企业操作层事实上并没有任何强有力的制约手段。当监理人员发现安全隐患，要先去找施工企业管理层“汇报”，然后再由施工企业管理层向操作层发出整改指令，实际上要绕好大一个弯子，违章现象才能纠正。

　　如果上面的假设印证了，那么监理方的安全旁站、施工方的巡检形式在实践中既对安全不利，也行不通。道理很简单，因为安全监理既无法也不能替代施工安全管理工作。

　　三、跟踪安全巡视检查，是对安全旁站的修正

　　实践证明，推行安全旁站工作，对建设施工的安全会产生负面的效果。它不仅超越了法律、法规赋予监理的安全职责，同时也扩大了监理的安全责任，因而遭到了监理行业的反对。2005年6月，建设部在大连召开的全国监理工作会议上，与会人员对监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任等问题进行了深入的探讨，同时也对安全旁站提出了质疑。建设部的领导认为：由于《建设工程安全生产管理条例》只是对监理企业在安全生产中的职责和法律责任作了原则上的规定，因此各地在实际操作中理解和掌握的尺度不尽相同，致使一些地方把监理的安全责任无限扩大。安全监理要以《建设工程安全生产管理条例》为依据，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合理、易操作。

　　2005年上半年，上海市建设工程咨询行业协会就监理企业和监理人员在安全监理工作中究竟要做什么，怎么做，做到何种深度等，组织一些甲级监理企业负责安全监理管理工作的同志就此开展了调研。同年8月，在调研的基础上几易其稿，并经专家和上海市建设主管部门领导论证同意，出台了上海市建设咨询行业的行业标准《建设工程施工安全监理工作守则（试行）》。该《守则》是国内第一个关于安全监理的行业标准，在很大程度上填补了我国在安全监理上无规范、标准和理论基础的空白，它既明确了安全监理不能代替施工单位的安全管理，同时也规定对危险性较大的分部分项工程的全部作业面，每天应巡视到位。根据我的认识，就是用巡视检查来替换安全旁站。

　　此后，笔者注意到，在较高层的建设管理部门发布的文件中，安全旁站的字样正在消失。如建设部《建筑工程安全生产监督管理工作导则》的5.1.8规定：定期巡视检查危险性较大工程作业情况。上海市建设交通委在《关于进一步加强本市建设工程安全生产管理的若干意见》中规定：对有建设部2004年213号文规定的七个方面危险性较大分部分项工程的工地，实施“企业负责、项目落实、监理审核监控、监督跟踪抽查、各自落实责任”的运作机制。

　　在这些文件中，已不再提安全旁站的要求，这也从另一方面说明，行业主管部门的高层领导已意识到安全旁站是在无限扩大安全监理的责任。实际上，这些文件也是对安全旁站的修正。

　　对危险性较大作业的安全监理监控，通过巡视检查来实施。我们认为，这一安全监理职责的定位是比较准确的。因为，要监控危险性较大的作业中是否存在违反强制性规范，施工作业现场是否存在安全事故隐患，监理人员不到现场巡视检查是无法发现的。监理人员要执行《建设工程安全生产管理条例》，就必须实施安全巡视检查。而施工总承包单位则必须遵照“谁施工、谁负责”的原则，对危险性较大的施工作业点进行安全全程监控。

　　但是，在施工现场的安全监理工作中，监理不但要对危险性较大的作业进行巡视检查，同时也要对一般性的施工作业过程中的安全状况进行巡视检查。如果均用巡视检查来表示，宜造成重点失控或概念上的混淆。为此，笔者在具体的操作中，对危险性较大的作业监控加上了“跟踪”二字，即“跟踪安全巡视检查”，以此与一般性施工作业的安全巡视检查工作加以区别。

　　四、如何开展跟踪安全巡视检查

　　跟踪安全巡视检查的作业对象，是危险性较大的作业工序和部位，监理在实施中，应根据作业状况保证每天至少到作业现场作一次巡视检查。跟踪巡视检查工作的重点和方式是：

　　1、检查现场施工单位专职安全员、监护人员、施工管理人员到位情况和施工方的巡视检查记录；对施工方的巡视检查记录，重点查看是否进行了作业安全交底工作；作业人员（特别是特种作业人员）的持证上岗情况；安全设施、安全措施到位状况；个人防护用品穿戴的情况。在具体操作上，安全监理对上述工作需进行必要的现场抽查。

　　2、施工作业中的安全受控状况，有无违反施工方案和违反强制性规范的情况发生。

　　3、跟踪巡视检查的时间，宜安排在危险性较大的作业初始阶段或每天的上午进行。

　　4、向施工总承包单位相关责任人提出跟踪巡视检查中发现的缺陷、隐患及整改意见。

　　5、实施跟踪安全巡视检查的监理人员，在当天跟踪安全巡视检查工作结束后，必须做好跟踪安全巡视检查记录（跟踪安全巡视检查记录见附表），如实反映巡视检查的状况。总监或总监代表应检查跟踪巡视检查记录，以掌握危险性较大的工序或部位的作业状况，必要时自己要到现场进行巡检。