代建制实践中相关问题探讨
（宁波国际投资咨询有限公司 梁独朕）
随着我国投资体制改革和工程建设管理改革的深入，为了充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序，“代建制”作为政府投资建设项目的管理方式已越来越引起人们的关注，全国各地相继推出政府投资项目代建制的有关政策规定和实施意见。
代建制是指政府对其所投资建设的项目，通过招标等规定的程序，选择社会专业化的项目管理单位作为代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。
这其中“政府投资项目”主要指政府投资的建设项目，各地表述有所不同，如北京是指政府投资占项目总投资60%以上的公益性建设项目；宁波是指“凡建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上，建设单位不具备自行管理条件的建设项目”；浙江省是指总投资规模在500万元以上的非经营性政府投资项目；重庆市表述为“使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000万元以上，以及1000万元以下特别重要的政府公益性投资项目”。
“社会专业化的项目管理单位”要求为具有相应的咨询甲级或开发一级或设计甲级或监理甲级等资质，具有独立法人资格，自负盈亏的经济实体，并经过政府投资或建设主管部门认定取得代建资格许可。
“项目的投资管理和建设组织实施”指工程建设项目的全过程管理工作内容，包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程、设备招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算和项目移交等。
宁波市较早开始了政府投资项目实行代建制的雏形工作，并于2002年5月正式发文明确政府投资项目推行代建制。期间本人较早参与了政府投资项目代建工作，现结合自己体会，就代建制实践中的某些困惑内容提出来，与大家进行探讨。
1、工程建设资金拨付的方式不统一。
在代建工作中，政府投资项目的建设资金专项账户究竟设在哪一方合适？这一做法各地相当不统一，如北京是在代建单位设立专项资金账户，政府投资部分由投资主管部门下达投资计划，财政部门根据项目进度向代建单位拨付建设资金，由代建单位支付。这一做法需要政府相关管理部门对该项目资金账户加强管理，防止资金挪作他用。而宁波暂行规定明确政府投资代建项目的建设资金由建设单位（或使用单位）管理，根据代建单位意见将款项直接支付给工程承包单位，而不通过代建单位支付。浙江省财政规定代建项目的建设资金专项账户可以在使用单位单独设立，也可以委托代建单位按照基建财务会计制度设立专项账户进行管理。
需要指出的是，项目的建设资金若是由财政部门按照资金计划分批拨付给代建单位，并由代建单位按照工程进度和合同规定支付给施工总包方、监理方、材料设备供应商以及代建管理费等，除代建管理费外，其他资金属于代收代付性质，目前在财务政策上还不配套，存在着资金重复纳税的困惑。
2、代建合同的参与对象
目前各地一般以通过招标等方式（包括招标或特殊项目可指定）选定代建单位，参与代建合同签订的方式有二种，第一种模式如北京、浙江省是由投资人（发改委）、建设单位（或使用单位）、代建单位三方签订《项目代建合同》，明确三方的权利、责任和义务。第二种模式如宁波等是由建设单位（或使用单位）与代建单位签订代建合同，明确双方权利、义务、奖罚等法律关系，其中市政财政性资金投资在1000万元以上的政府投资项目代建合同应当经市发改委和财政局鉴证，其他代建合同报市发改委和财政局备案。
第一种模式对代建单位的保障较为有利，但是该模式随着代建项目的增多，投资人（发改委）作为合约的一方，将要承担大量的具体事务工作，需要配备大量的工作人员，一旦合同发生纠纷或诉讼，发改委作为政府职能部门将处于比较尴尬的境地，可能不妥。第二种模式对即将全面推行的“代建制”较为现实，代建单位通过投资人授权和代建合同赋予的职责、权利和义务开展代建工作，发改委、财政等作为政府职能部门进行全过程监督，比较适合中国国情。
3、项目法人究竞是哪方？
我国现行的工程建设管理主要实行“项目法人制”、“招标投标制”、“建设监理制”和“合同管理制”等制度。政府投资项目实行代建制后，代建单位通过投资人授权和代建合同赋予的业主权利，相当多的工作职责事实上是在行使“项目法人”的职责和权利，那么是否能认为代建单位就是项目法人呢？事实中有许多矛盾和困惑之处，北京的试行办法中明确“代建期间代建单位按照合同约定，代行项目建设的投资主体职责。”而浙江省的暂行规定中明确“使用单位作为项目法人，负责项目代建活动的实施和管理。代建单位负责代建项目建设”。目前，若代建单位作为项目法人，与现行的法律环境上有一定矛盾。在处理代建与监理、设计、施工、材料设备供货商等“工程内部环境”时还可以，但在办理工程项目的各种审批手续及处理与供电、供气、供水、建委、消防、人防等“工程外部环境”时，往往存在矛盾和法规不配套现象。如我们在处理与供电局签订供电、环网设施等工程建设合同时，不得不将使用单位拖入一起签订三方合同，以避免日后收费、计量等产生过户手续。其他外部许多方面都存在类似情况。
4、代建单位何时介入较为合适？代建的法律定位一定要落实。
目前各地对于代建单位介入的工作节点做法不一，北京、浙江等地规定代建工作可分为“项目前期工作代理”和“项目建设实施阶段代理”二个阶段，也可委托一个单位进行全过程代建管理。宁波等地实行“根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收全过程”或根据“批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收全过程管理”。结合本人参加代建工作的实际体会，我以为在建设项目获得初步设计批复后，代建单位介入较为合适。代建单位可以运用招投标等市场竞争机制，通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量。我国之所以在政府投资项目管理领域引入“代建制”，除了减少资源浪费，提高效率（过去每建一项工程，往往要新整合一套基建项目管理班子，由非专业化人士边学习边管理工程，项目完成了，学习才刚结束）以及防止滋生腐败外，主要原因是为了有效扼制政府投资项目普遍存在的“三超问题”及资金使用效率低的弊端。在代建制实行过程中，应该明确使用单位在初步设计批复前应做好工程规模、总投资及总布局等前期工作，在代建单位介入以后，使用单位的工作重点应转移到监督工程建设和筹措建设资金及结算等方面，不应再对工程建设具体内容作过多干涉。应该明确相应的法规和规定，代建单位才能有效做到投资控制。
5、代建费及奖励、惩罚制度
合理的代建费用是代建工作能否高质量完成的物质保证，目前工程建设项目的管理费用按财政部文件规定都列入“建设单位管理费”科目，代建费仍没有专门科目，因而代建收费标准迄今为止尚无统一标准，各地做法大都是在“建设单位管理费”中提取，如宁波暂定代建费用通过招标投标确定，但最高不能超过“建设单位管理费的90%”，代建费甚至还包括监理费、招标代理费等费用（因为到目前为止，监理费仍然没有在概算中单独设立科目）。浙江省暂行规定中说法较明确“代建费不包括代建单位自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务费用，代建费计入项目初步设计概算，以此取代原建设单位管理费。代建费的指导性标准另行规定”。应该说按照目前执行的九四定额“ 建设单位管理费”标准本身较低，如此做法将导致大部分项目代建费普遍较低，但倘若代建费用偏低，不利于吸引高素质人才参与代建项目管理，不利于提高代建单位的工程管理水平和代建项目的投资效率。这种情形从长远看，更不利于代建制的健康发展。在我国引入工程建设监理制的十多年来，过低的监理费用对工程监理行业的发展和监理人员队伍素质的提高造成了极为不利的影响，国家发改委和建设管理部门正在酝酿调整监理收费标准，这一教训尤其值得借鉴。
在奖励环节上，各地规定中都有代建费+节余奖励的模式，那么是否就可以弥补代建费的不足呢？经过几年实践来看，答案是否定的。各地暂行规定中确实有节余奖励百分之几十（即节余分成）的条款，这些奖金只给代建单位而没有使用单位的份。应该说国家推行政府投资项目实行代建制初衷之一是扼制政府投资项目普遍存在的“三超”现象，但是由于建设工程本身的复杂性，加上现阶段其他配套措施和制度尚不完善，从我们的工作实践来看，代建单位能够做到把投资控制在有效概算内算是上上大吉了，基本“享受”不到节余分成的待遇。况且如果在工程实施的后阶段看到投资可能有节余的话，使用单位因为自己不能享受节余分成，况且建设资金又是在项目前期从政府投资部门艰苦争取来的，往往会有各种理由把“政府投资的用于项目建设本身的资金”用于项目建设上（诸如提高装修标准等），节余分成往往只是个“美丽的肥皂泡”。
在惩罚环节上，需要探讨的是履约保证金制度（北京等地规定履约保证金约为工程概算投资的10%-30%，浙江另行制定履约保证金措施，宁波暂行规定不要求提供履约保证金）。目前国家鼓励咨询管理类企业（包括设计、监理等）参与“代建制”，一般来说咨询管理类公司的注册资金要求相对较少（如甲级咨询企业注册资金要求500万元，甲级设计单位和甲级监理企业的注册资金均要求100万元），而对于大中城市来说，上亿元投资的建设项目实属常见，那么咨询管理类代建企业有几家能开出数千万元的银行履约保函呢？其结果只能是将咨询管理类代建企业排除在外，这与国家培育代建制的初衷是相违背的。
因此在代建费与奖惩制度这一环节上，我认为比较可行的办法是：尽快制订切合代建工作实际的收费标准，明确代建费内容，列入明确科目，若代建工作按预定目标完成（主要是投资控制，参考质量和工期），就奖励代建单位具体数额的奖金，而不是节余分成。
代建工作是一种社会化的项目管理服务，不宜按工程承包类的做法设置高额的履约保证金，而应按照国际咨询服务行业的惯例，依靠咨询企业社会声誉和接受政府层面的一段时间市场禁止准入等处罚来解决履约保证的问题。若一定要设置履约保证金的话，从实际情况出发，履约保证金比例应根据项目规模和特点作弹性设置，且以不超过工程概算投资的5%为宜。
代建制作为一项新的制度对提高政府投资项目的效率具有十分重要的意义，对工程建设的发展和国际惯例在国内建设项目中的运作起到积极作用，目前尚处于试点阶段，在实践中产生的种种困惑值得我们去研究和探讨，随着《国务院关于投资体制改革的决定》的深入贯彻，各地代建制的推行力度将进一步扩大，相应的投资、财政、建设等配套政策亦将会逐步推出，代建制的经济建设的效益将逐步体现出来，相信政府投资项目实行代建制的前景是美好的。
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