| 当前位置：首页 >> 信息中心 >> 业务交流 >> 项目管理经验 >> 正文 | | | 关于新形势下非正规就业问题的研究与思考（下） | | 2007-7-28 18:03:34 进入评论 | | | 四、存在问题
非正规就业的产生促进了市场机制发育、产业结构升级和城市化战略的实施，同时发挥了对小企业的孵化器和对民营经济的催生作用，缓解就业矛盾，促进城市贫困问题的解决，客观上加速了市场导向就业机制的建立，有利于劳动力资源的合理配置。但其间也存在着一些问题，制约其自身发展进程。
（一）社会各界认识不统一，缺乏完善的服务系统
1、不同群体对非正规就业存在或多或少的偏见
在新形势下，各级政府逐步注重发展非正规就业，出台了一些优惠政策加以扶持。但社会上对其仍存在不同看法。一些非正规就业者自身认为，具有传统意义的固定工作时间、工作岗位才是就业，而非正规就业则不是就业。还有不少人存在着从事非正规就业岗位，“低人一等”的思想观念。在南通市城市调查队与南通市总工会的调查中，有46.2%的非正规就业者看重或比较看重正规就业与非正规就业的区别,只有7.7%的人不看重两者区别；在政府部门，一些政府工作人员认为，非正规部门征收税费麻烦多，影响秩序和卫生，有碍城市容貌，存在安全隐患等，给城市管理增添不少难题；一些正规经营单位认为，对非正规部门的减免税或无照经营会导致“不公平竞争”等等。以上种种，使人们对发展非正规就业有所疑虑。
2、缺乏专门的法律政策、规划措施
在发展非正规就业方式的实际工作中对于非正规就业的发展，缺乏统筹规划，已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强；在国家现行的法规政策体系中，对于非正规就业方式没有专门的规定；已有的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面；而且，一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面比较狭窄。此外，对于非正规就业或非正规部门就业、非正规就业人员的统计指标的界定尚未形成统一意见，不利于掌握情况、制定相应政策法规。
3、缺少专门和完善的服务系统
首先，作为非正规部门的主体，小型、微型企业的小规模经营不能融于现代资本市场。由于缺乏针对小型企业和个人的信贷和担保制度，使得广大小型、微型企业得不到贷款。这也是小型企业开办难，不易抓住市场机会，难以发展壮大的原因。第二，小型、微型企业和个体经营难以得到税收政策方面的照顾和优惠。从事小规模经营的手续繁杂，开办和经营成本难以承受。这已成为目前广大小型、微型企业和小规模经营面临的普遍问题。第三，缺乏一整套有效的组织管理系统。非正规就业群体缺乏市场信息服务体系、咨询服务体系和创业培训体系等。如专门的非正规就业服务系统尚不健全，劳动力供求双方得不到有关信息、培训和相应服务，使他们的就业和经营状况难以得到改善，也加剧了劳动力市场的分割。很多街道和社区的劳动就业管理工作面临无机构、无编制、无职能、无人员、无经费的“五无”局面，有些已经建立的机构，人员、经费等也不足，给开展工作带来一定难度。这使得通过社区组织城市就业困难群体从事非正规就业变得十分困难。
（二）非正规就业群体处于弱势状态，合法权益易受到损害
1、就业机会的稳定性不够
非正规就业带有普遍的临时性和季节性，导致了非正规就业机会的不安全。同时，由于非正规就业大部分为低技能劳动力，对从业人员要求不高，在劳动力供大于求的情况下，劳动力个体之间存在较强的替代性，加之很多非正规就业者无法与用人单位签订劳动合同，进一步加剧了非正规就业机会的不稳定。
2、合法权益容易受到侵犯
由于大部分从业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，劳动报酬低。工作的内容和性质又决定了从业者很难在工作过程中获得提高自己劳动技能的机会，难以进入高收入阶层。他们难以享受有效的法律保护，也缺乏足够的法律监督，并且无法摆脱“低技能、低收入”的陷阱。2003年，南通市在岗职工平均工资为13547元，而在此次市总工会与市城调队的抽样调查中，非正规就业者平均工资为7980元。有的工资报酬达不到法定的最低工资标准；有的拖欠、克扣工资情况严重；有的工时超过法定工作时间；劳动和安全卫生条件恶劣；被随意解雇；有的甚至受到老板的污辱、打骂，人格尊严得不到维护等等。
3、普遍缺乏社会保障
一方面，很多小型企业和微型企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。企业最关心的是劳动力价格的总体水平，既然不同用工在辞退难度和社会保险费的缴纳上存在差异，一些企业特别是劳动密集型的中小企业自然会更倾向使用“招之即来、挥之即去”的非正规就业者。非正规就业者由于在权力和信息等等方面的绝对不对称，他们对企业经营者拥有的劳动力定价权是无力抗衡的。而对于非正规就业者而言，同社会保障相权衡，如果要实现就业权利往往必须以其他一些权利的丧失为代价时，他们宁愿选择就业岗位。另一方面，现行社会保障制度与促进非正规就业发展的要求严重不相适应。正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下很不适用。从现实情况看，由于劳动关系和收入水平的不确定性，在非正规就业状态下，企业经营者与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。这也是造成从事灵活多样就业形式人员进入社会保险难的一个重要原因。
（三）非正规行业中一些不良因素制约着其进一步发展的可能
1、大多非正规企业可持续发展能力较低
很多非正规企业属于小型或微型的生产、服务企业，难以获得市场信息、资金技术资源的匮乏以及管理的落后，造成这些企业和个人难以正确把握市场动向、更新生产服务项目、提高产品质量、降低产品成本，只能满足简单投入再生产循环的需要，难以实现扩大再生产的自我发展与壮大，最终导致产品和服务缺乏市场竞争力，经营活动规模难以扩大。
2、非正规就业群体中流动人口的流动成本偏高
在非正规就业群体中有很大一部分人为流动人口，如外来务工人员。其流动成本偏高。一是生存成本偏高。他们外出就业时，需携带、办理各种证明，如计划生育证明、外出务工证明及办理“暂住证”等，都必须支付不少费用。此外，在住房、水、电、煤、子女的教育费用等方面支出，花去了他们相当部分的收入。二是交通成本偏高。流动劳动者职业一般不够稳定，工作流动性大，导致交通费用增加，有时在节日期间还要受运价上涨或“黑市票”的影响。三是心理成本偏高。大量流动劳动者，不能完全享受当地居民的同等待遇，难以融入当地社会，加之由于长期处于动态流动之中，以及受社会习俗和传统排外观念影响，心理缺乏安全感，承受着非经济因素的心理压力。偏高的流动成本使劳动者不能在平等竞争的环境中充分发挥才华，造成人力资源的浪费，在一定程度上影响了非正规就业的发展和人力资源的市场化配置。
3、大部分非正规就业者就业竞争能力差
大部分非正规就业者自身文化水平等素质水平较低，年龄偏大，技能单一。由于受自身素质、经济地位的限制或受到歧视，他们为了获得生存，不得不从事非正规就业，但不能获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能。同时大部分非正规企业为降低成本等原因，也不大愿意对非正规就业者提供人力资本投资。加之一些正规部门就业的歧视性政策也使得非正规就业人员对自身人力资本投资的回报十分有限，失去接受培训的动力，从而使大多数非正规就业人员陷入素质低带来收入低，继而根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资，使自身就业竞争能力无法得到提高的恶性循环。
上述不良因素使很多非正规企业一直处于社会底层，无法得到发展，并使非正规就业人员长期在非正规就业领域内部流动，为非正规就业自身的发展设立了重重障碍。
五、对策措施
非正规就业是一项涉及面广、政策性强、关系广大劳动者切身利益和社会稳定的重大社会经济问题，需要政府、社会、劳动者等各个方面高度重视，扬长避短，趋利避害，使其向积极高效的方向发展。
（一）切实转变观念，积极引导扶持
1、全面加强服务载体建设
要理顺政府、服务机构、非正规劳动组织之间的关系。政府可委托社会服务机构对非正规劳动组织实施服务与管理；社会机构承担政府的任务开展公益性服务活动，政府采用购买服务成果的方式拨给其必要的工作经费；劳动组织在社会机构的指导服务中获得发展。应建立健全以社区为依托的促进非正规就业的新机制，形成有效的就业管理和组织体系。要使社区服务的就业潜力转化为现实，关键是建立一套有效的社区就业服务体系。应在城市建立市、区（县）、街道（乡镇）层面的服务机构，以社区为单位，积极扶持发展非正规劳动组织，形成三级服务网络，专门负责对非正规劳动组织的服务与管理。
2、不断完善优惠政策
首先，适当放宽非正规劳动组织的经营许可范围，对社区服务等行业建立必要的准入制度。放宽非正规劳动组织的经营许可范围，给他们以更多的市场选择和市场竞争的机会，以及组织发展和创业的自由。其次，进一步研究制定资金（信贷）扶持政策。设计切合实际的针对非正规就业的贷款机制，完善配套政策，切实落实国家优惠政策。帮助非正规就业组织获得融资的机会，促进条件成熟的组织向小企业转化。再次，进一步制定和落实税费减免政策。在个人所得税的征收上对非正规就业采取一定的优惠措施。切实落实已有的减免税政策，对于具备了创办小企业或从事个体经营条件的，适当予以税费减免的扶持。
3、积极培育发展劳动力市场
其一，应按照逐步建立统一、开放、竞争、规范的劳动力市场的要求，建立与市场经济相适应的市场就业机制。进一步深化户籍管理制度改革，放松对劳动力自由流动的限制，给予非正规就业者以平等的发展机会和国民待遇，促进劳动力转移，实现人口无障碍的流动，使劳动力能在公平的基础上自主择业；不断完善劳动力市场规则，真正做到供需双方自由选择，就业机会均等，公平竞争，劳动关系法律化。其二，加强信息服务，改善经营环境。建立为小型企业服务的信息服务、经营咨询服务体系，沟通它们与正规部门的联系。根据非正规就业的特点，开展灵活多样、方便快捷的服务应注重收集和发布灵活用工信息。其三，与积极的劳动力市场政策相配合，给予必要的财政性援助，也可专门针对非正规就业设立免费的劳动争议仲裁机构等。
（二）全面保障非正规就业人员的基本权益，实现“体面的劳动”
1、寻求合理高效的社会保障措施
首先应将非正规就业人员纳入基本社会保险范围。着手研究和解决非正规就业者的社会保险覆盖面问题，专门制定适合他们的社会保险办法，设计和推行新的适合非正规就业的社会保险品种，体现简便、易操作，形式多样、选择余地大、进入门槛低等特点，使非正规就业人员享有参与社保的权利。其次，应构建多层次的社会保障体系。可考虑通过征收社会保障税的办法，按期定额征收社会保障税，使非正规就业人员首先得到养老、医疗和工伤待遇，随着社会经济的发展再制定其他方面的保险规定。同时，应处理好保持非正规就业的灵活性与社会保险的关系，使这种就业方式充满生机和活力。
2、加大对非正规性就业市场的规范力度
有关部门应加大对非正规就业的执法力度，一方面为非正规就业者提供必要的法律援助，另一方面强化对非正规就业部门偷逃税款、非法经营等违法行为的监管及处罚力度，使各种通过非正规渠道就业的劳动者的权益得到保障。一是针对不同类型的非正规就业者采取不同的工作重点进行执法。对受雇于大中型企业的临时工、小时工、劳务工和季节工，重点应放在规范企业用工行为和维护劳动者合法权益上，以防止用人单位在采取灵活用工方式的同时逃避法律义务。二是建立完善必要的准入制度，保障其合法权益。针对非正规就业制定专门的劳动法规，完善社会监督管理体系，保护劳动者利益，尤其是保障妇女儿童合法权益。
3、充分发挥工会组织作用
一是把从事非正规就业的广大职工都组织到工会中来，为工会替职工维权讲话奠定基础。二是发挥工会源头参与的作用。利用工会与政府联席会议、劳动关系三方协商会议等途径，参与相关政策制定和劳动关系调整，维护非正规就业群体合法权益。三是在实际工作中，充分发挥职代会和平等协商、签订集体合同等协调劳动关系机制的作用，实施民主管理，为非正规就业者的工资、劳动条件、福利待遇等利益争取与正规就业劳动者享受“平等待遇”。四是可以利用工会文化活动阵地优势，帮助职工树立多元化、多渠道、多方式就业观念，正确对待非正规就业。五是加强工会劳动法律监督和劳动保障监督的协作，联合有关部门进行执法检查，切实发挥群众监督作用，督促有关政策的落实，使领导监督、群众监督、执法机构监督同社会监督有机结合。六是发挥工会优势，根据社会需求，进行实用有效的转岗培训和就业指导与介绍，提供就业援助，协助党政完善社会保障体系，使送温暖工程向经常化、制度化和社会化方向发展，给予非正规就业困难群体以关心和帮助。
（三）实施人力资源开发战略，为非正规就业劳动者提供智力支持
1、增强培训的实用性和针对性
应调动政府、企业各界兴办非正规就业职业教育的积极性，开展职业需求的预测，实行按需培训，保证职业教育与市场需求相衔接。开发适合的创业培训教材，聘请劳动、工商管理、税务、银行、财会等部门行业的管理和专业人员授课和提供咨询。在培训时间上，要顾及他们需要从业谋生的特点；在培训的对象和内容上，把培训课程按照就业知识和专业技术分层次开展创业培训，增强从业人员的就业竞争能力，为实现职业向上流动和提高就业质量打好基础。
2、降低对非正规就业者培训的条件要求
对于大多数非正规就业者而言，他们的技术水平低，政府应通过各种公共中介服务机构为他们提供免费或低收费教育和培训，这些机会特别应该对进城务工人员开放，提高他们的技术水平，为他们获得必要的流动和获得更高收入创造条件。培育非正规就业组织的业务骨干，增强非正规组织的经营实力和抗失业能力，提高就业倍增效应。
（四）协调发展非正规就业与正规就业，促进就业方式的转变
1、加快调整正规就业结构
要合理协调发展正规部门与非正规部门。正规部门与非正规部门在经济活动中互为补充，二者的合作是社会生产专业化和降低劳动力使用成本的客观要求。针对非正规就业的特点，促进非正规就业发展，一方面要致力于扩大非正规就业对劳动力的吸纳能力；另一方面，要消除阻碍劳动力在非正规部门和正规部门之间以及非正规部门内部流动的障碍，降低流动的风险和成本。正规部门应当密切与非正规部门的合作。可根据生产和服务的需要向小企业提供诸如派出专家，为非正规部门企业及个人进行管理、生产的指导、对从业人员进行劳动技能培训等服务措施，形成“以大带小、以小促大”的良好合作局面。应进一步提高正规部门中非正规就业比例，特别是政府部门通过分包或承包方式创造非正规就业，并将国家机关、政府和公共机构分流人员转入非正规就业。
2、引导非正规就业向积极高效发展
我们应在保证效率的前提下，促进就业方式的转变。根据我国国情，部分非正规就业用工主体的低技术、低组织、小规模很难使自己获得足够的资本积累进行技术创新和人才引进，制约着他们进一步发展的可能。而少数高素质非正规就业者能够主动地投入必要的自有或借贷资本，自谋职业或自我创业，在他们积累了必备的技能、资本、经验后，自谋出路，造就出高素质的企业家，增加经济活力后劲，这正是我们所必须的。为此，我们应积极鼓励高技能劳动力自主就业，培育非正规就业者向高素质发展，利用其个人专业特长、结合市场需求，个人创造就业机会，引导非正规就业向积极有效的一面发展。
3、加强统计分析和完善法规工作
一要加强非正规就业组织的劳动统计，在规范提法的基础上，尽快将非正规就业的统计指标体系，如建立“非全日制工作”、“临时工作”等具体指标。并采用适合了解非正规就业状况的统计方法，建立常规统计制度。二是应当尽快研究非正规就业的多重劳动关系问题。多重劳动关系是一个新课题，它对目前多适用于集中部门和集中性就业的劳动法规和政策是一种挑战。形势迫切要求我们对其存在的问题提出实效性的建议和措施，促进非正规就业的健康发展。三是进一步完善劳动力市场法律法规及相关的配套政策，通过立法实现就业服务体系的制度化、专业化。根据市场需求建立劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的法律、法规和机制。有关部门应对限制劳动力合理流动的劳动力市场管理制度和政策进行全面清理，制定和实施适应小型和微型企业实际情况的、标准较低的和灵活的政策规定。
党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，要“深化劳动就业体制改革。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。从扩大就业再就业的要求出发，在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。”这些都为发展非正规就业进一步创造了良好的外部环境，相信通过社会各界的共同努力，我国的非正规就业一定能健康发展，在构建完善的社会主义市场经济体制、促进经济社会全面发展中发挥积极的作用。
主要参考文献：
1、《国际劳工公约和建议书》，国际劳工组织北京局编，1994年。
2、《中国非正规部门与非正规就业问题》（内部资料），中华全国总工会政策研究室编，2001年。
3、《2000年中国劳动和社会保障年鉴》，中国劳动社会保障出版社。
4、《劳动经济学》，葛寿昌主编1998年5月，上海社会科学院出版社。
5、《全球化挑战中国》，胡鞍钢主编，北京大学出版社，2002年6月。
6、《江苏省劳动就业研究》，李富生主编，江苏人民出版社，2003年4月
7、《工会理论与实践》2002年第4期，中国工运学院。
8、《2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，劳动和社会保障部、国家统计局。
9、《2001年中国国民经济和社会发展报告》，曾培炎主编，中国计划出版社，2001年3月。
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