试论建设项目资金支付信用担保的必要性及可行性

　　在党的十五大和中央经济工作会议精神指导下，按照第三步发展战略，在今后相当长一段时间内，我国经济将处于新的增长期，建设领域必将面临更新的机遇和挑战。因此，紧密联系国情实际，以促进经济发展为中心，以深化改革为动力，努力构建统一开放、竞争有序的建筑市场，构建规范运行的建设管理机制，加快市场化进程，使之按照社会主义市场经济体制的要求，逐步与国际惯例接轨，已成为建设领域必须研究探索的重要课题。建设工程风险管理作为建设领域的薄弱环节，特别是由于建设项目资金支付方面诸多问题的存在，进一步加强管理更为迫切。

　　1．进一步深化建设体制和建筑业改革的客观要求
　　长期以来，我国受计划经济影响，未按照国际惯例建立建设管理体制，客观上存在着管理思想、管理手段、管理方法与市场经济的发展不相适应的问题，多种法规的、行政的管理手段失控、失灵的情况时有发生。随着建设体制改革的进一步深化，客观上要求必须用市场经济的手段来解决市场经济的问题，用经济手段规范建设市场各方主体行为，形成经济的、法律的、行政的多种管理手段有机结合的建筑市场交易行为管理体系。当前，在我国加入WTO即将成为现实之际，中国建筑市场对外开放和中国建筑业在国际建筑市场扩展的机遇和挑战并存的局面即将形成，采用经济和法律手段有效调控，构建既适合我国国情又符合国际惯例的建设项目管理模式尤为重要。为此，必须根据有关法律、法规，参照国际通行作法，紧密联系国情实际，针对重点、难点问题研究探索。

　　2．建筑市场运行机制改革实践证明必须加强工程项目风险管理
　　改革开放以来，随着建设项目拨款改贷款、建设项目多元化投资、项目资本金制度、项目法人责任制、建设项目招标投标制等改革措施的逐步出台，我国建设领域正逐步向市场经济迈进。但是，由于我国正处于从计划经济向社会主义市场经济过渡的过程之中，建筑市场各方主体不成熟，行为不规范的问题比较严重，如垫资垫料承包、拖欠工程款、工期拖延、业主压级压价、施工企业资本金不足等等。再加上我国正处于建设高峰期，建设规模大，技术复杂程度高，工程风险因素相应日趋增大，而风险管理在建设领域还是一个薄弱环节，仅处于起步阶段，空白点多且管理水平较低。由于历史的原因和考虑到我国建筑市场各方主体的具体情况，有关政策措施的制定也相对滞后。因此，突出重点，深入研究，先易后难．勇于探索，积极试点，配套完善，采用经济和法律手段合理分配风险和有效调控风险．逐步建立符合中国特色的工程项目风险管理制度体系，已成为事关建筑市场运行机制改革成效的重要环节，加强建设工程项目风险管理势在必行。

　　3．建设项目资金支付现状迫切要求推行支付信用担保制度
　　建设工程的特点决定了工程施工阶段技术与环境方面、经济方面、合同签订和履行方面等诸多风险因素的客观存在。同时，在建筑市场长期处于买方市场的客观条件下，建筑施工企业除承担上述必然风险外，还要承担我国特殊环境和工程承包人被动经济地位所带来的各种人为风险，承受着远远大于业主的风险压力，诸如业主要求垫资承包、无理压级压价、克扣工程进度款、拖欠工程结算尾款等，使施工企业不堪重负。由于在市场经济条件下建设工程发包和承包是一项充满风险的事业，风险涉及的范围相当广泛。工程担保和工程保险作为工程风险转移的一种重要手段，即充分利用信用机制，强化建筑市场主体之间的责任关系，维护业主及承包人双方的合法权益，以保障工程建设的顺利完成。又由于我国建设市场主体和担保主体具体情况特殊，要完全按国际惯例一步到位全面推行是不现实的；如果单纯强调特殊而举步不前，也是不明智的。当前，我国的《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》、《担保法》、《保险法》、《银行法》已经出台，但实行工程保险、工程担保制度，还必须建立符合建筑业和建设工程特点的配套法规。但配套不等于必须成套，当前就可运用银行信用机制建立信用担保制度，先行解决一些突出问题。由于工程担保制度必须强制实行，属于政府行为，涉及面较广，只能在试点的基础上逐步推行。为适应建设领域深化改革的需要，可以有针对性地根据具体情况试行一些制度，本着工程项目风险管理问题能解决一个就少-个的思路进行研究、探索。
　　例如，当前由于对履约担保、预付款担保、业主支付担保没有明确规定，使合同条款在履行过程中遇到难题：一是由于对履约担保没有明确规定，发包方趁机任意索要履约保证金，以弥补其资金不足，二是对预付款担保没有明确规定，使发包人对支付工程预付款顾虑重重，担心承包人不守信用，卷款逃走，有的甚至以此为借口要求承包人垫资垫料；三是对业主支付担保没有明确规定，使发包人任意拖欠工程款，造成建筑业中的“三角债”，形成恶性循环，使施工单位效益大幅度滑坡，运转步履维艰，借贷无门，甚至导致拖欠企业职工工资，影响社会安定。
　　综上述各点可见，推行建设项目资金支付信用担保制度具有客观必要性、可行性和一定的紧迫性。

　　4．建设项目资金支付信用担保制度构想
　　在工程建设活动中，业主和承包人是平等的法律关系，因此在建立信用担保制度时必须遵循对等原则，即业主和承包人必须按照规定提供信用担保，任何一方均不得以任何借口在自己不提供信用担保时要求对方提供信用担保。
　　4．1 投标信用担保制度
　　投标担保是担保人保障投标人正当从事投标活动作出的一种承诺。根据建筑施工企业现状，当前宜采用以下办法：在投标报价时由投标人出具银行保函，以保证投标人不会中选撤销投标，中标后与业主签定承包工程合同。一旦投标人违约，银行须向业主支付投标保证金，其额度为标价总额的1％-3％(按标价额度分级确定比较，且金额不得低于该标与次低标之间的差额)。其有效期限比投标书的有效期限长一个月；这样，既可以减少资金抵押给投标人带来的压力，又可使业主权益有可靠的经济保障，同时还可有效地遏制借照挂靠、一标多投等违规现象。
　　4．2 履约信用担保制度
　　履约担保是担保人保障承包人履行承包合同作出的一种承诺。根据建筑施工企业现状，当前宜采用以下办法：中标人在与业主正式签订合同时，须提交银行出具的履约保函。一旦承包人不能履行合同义务时，银行即按照合同规定的履约保证金额对业主进行赔偿。其金额为合同价的5％-10%(按合同价额度分级确定比例，并考虑承包人业绩与资信划分档次)，其有效期限比合同有效期长一个月。当前，考虑到建筑企业资本构成现状和实施经济的、法律的、行政的多种手段规范企业履约行为，履约保证金额度可适当低一些，以后根据实施情况逐步提高直至与国际惯例接轨。
　　4．3 预付款信用担保制度
　　预付款担保是指业主预先支付一定数额的工程款以供承包人周转使用；为了保证承包人将这些款项用于工程建设和业主的资金安全，而建立的信用担保制度。根据建筑施工企业现状，宜采用以下办法：承包人在取得业主提供的工程预付款时，需向业主提供与预付款额相同的银行保函。预付款保证金按合同价的10%-30%，并与合同确定的预付款比例相同。对承包人来说，在已定的比例区间内，由银行提供的保函金额越大，预付款额度可相应增大，反之则减少。若承包人不能提供预付款保函，业主可以取消预付款。采用这种办法，既可以有效保障业主合法权益，又可对施工企业提高资本有机构成形成一种激励机制，促使企业合理配置资金，立足长远，增强企业活力，逐步改变“打工性质”的企业经营机制，为“恒者恒强，优胜劣汰”打下经济基石。预付款银行保函随着业主按照工程进度支付工程款并逐步扣回，预付款担保责任随之逐渐降低直至最终消失。
　　4．4 业主支付信用担保制度
　　业主支付担保是指业主通过担保人为其提供担保，保证业主按照合同规定的支付条件，如期将工程款支付给承包人。如果业主不按合同支付工程款，将由担保人代向承包人履行支付责任。根据建设领域现状，宜采用以下办法：业主在进行招标时应出具项目资信证明，在正式签订工程合同时需按合同价款提供银行保函。其担保责任随着业主按照工程进度支付工程款至工程竣工结算结清尾款，而逐渐降低直至最终消失。施工中业主因提高建筑标准或扩大规模等需要增加工程造价，在提出设计更改时，应提供相应额度的补充银行保函。建立业主支付信用担保制度，对于规范建筑市场交易行为，有效防止业主拖欠工程，保障工程建设的顺利完成，具有重要的制约作用。

　　5．推行工程担保制度的必要条件及可行性探讨
　　5．1 实行工程担保制度应属强制性法规
　　推行工程担保制度是用利益机制对建筑市场各方主体进行规范和制约，形成信用机制，从而维护建筑市场秩序的风险管理机制，在建筑市场运行中，属于政府行为范畴，必须具有强制性。由于建筑市场各方主体均不成熟，行为也不规范，因此建设行政主管部门运用行政手段，强制推行工程担保制度属必备的条件之。建设部在中国建筑业发展战略研究中已提出了建立我国以工程担保和工程保险为主要内容的工程风险管理制度，目前此项工作已处于试点阶段。
　　5．2 培育实力雄厚的担保主体
　　当前应以银行(特别是建设银行)为背景，借助其普遍的网点与雄厚的资金进行通力合作。在通过试点取得经验的基础上，工程担保主体逐步发展到由金融机构和专门的担保公司共同构成。当前，《银行法》、《保险法》、《担保法》均已颁布，这为培育工程担保主体，在法律上具备了可行性。
　　5．3 解决担保费用来源问题
　　实行工程担保必然增加工程成本，因此需要解决担保费用来源问题。此项费用宜列入工程概预算。
　　5．4 业主管理真正纳入法制轨道
　　建筑市场中业主的不规范行为已人为地构成项目风险，必须采用经济的、法律的、行政的手段综合治理，大力遏制。通过推行项目法人责任制，将业主管理真正纳入法制轨道，这既是建立工程担保制度的必要条件，更是加强项目风险管理的关键环节。当前、宜采取以下措施：①对业主违规行为进行经常性的严查严惩，并将经济和法律责任落实到项目负责人头上；②工程报建必须严格项目资信审查，资金必须到位到帐方可报建；③在签发施工许可证时，必须查验业主支付担保的银行保函；④强化业主支付担保的日常监督管理，不定期抽查业主支付担保制度执行情况，对弄虚作假等违规者及时予以查处。
　　5．5 建筑施工企业必须重视资本运作，增强资金实力
　　权益是市场经济的重要基石。以获得合法权益的动机，激励企业参与竞争，营造奖优罚劣、优胜劣汰的市场环境，使工程担保制度发挥重要的甄别、择优、监督、促进作用。由于担保人在提供担保前必然要对被担保人进行严格的风险评估，决不可能为资信低下的企业作提保。而对于担保人不愿提供担保的企业，业主也不可能会将工程发包给他。因此，建筑施工企业必须切实改变目前那种资本金紧缺，单纯依赖“打工性质”的经营模式；否则，终究会被市场淘汰出局。当前；中国即将加入WTO，在企业资本构成方面，中国建筑企业面临的挑战将是十分严峻的。
　　建立建设项目资金支付信用担保制度具有客现必要性及可行性。但由于涉及面广，政策性强，制约因素较多，且又势在必行，势在急行。因而宜在局部试点的基础上，逐步推广并补充、完善，最终形成具有中国持色的建设项目风险管理法规体系。