城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考

　　1 、“两规”需要协调的原因
　　1.1 虽分属两个规划体系，但在用地控制上需要协调土地利用总体规划在我国系统全面的开展是在1986年以后，分为全国省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(市、区)和乡(镇)五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地排。我国的城市总体规划主要是在上世纪5O年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空问布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。
　　由于城市规划、土地利用规划都要对未来相应区域的土地利用进行安排，土地利用总体规划和城镇体系规划均为国土规划专项规划，因此许多专家学者建议两个规划的上一层次的国土划基础下进行协调。但是，目前新的国土规划尚在试点摸索中应加强城市总体规划和土地利用总体规划的协调，特别是在城市用地规模和布局方向上的衔接。
　　1.2 “两规”研究的角度不同，在用地调整的空问上具有从属性土地利用总体规划是对行政区域内全部土地的利用结构及其布局所做的安排，对各项用地规划具有指导和制约作用；而城市总体规划则具有局部性，它着重于城市总体规划范围内的建设用地的分类及其布局的安排，从土地利用的角度来看仅是个部门用地的规划。由于城市用地只是土地利用中的一种类型因此两个规划存在有“点”与“面”，“局部”与“整体”系。如果忽视两者的差异和关系，将导致两者在规划思路和规划结果上的矛盾，突出表现为：城市总体规划仅从城市本身的建设出发，城市的建设不考虑区域土地资源的供需矛盾，即不受土地利用总城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考体规划的限制，从而造成了城市建设用地过分扩张，不断侵占耕地。2003年，国土资源部对近期上报的86个城市规划统计，2O2O年规划建设用地规模与现状相比，平均扩大了1.15倍，有的城市甚至扩大了2～3倍，远远超出国家规定的用地标准。
　　1.3 “两规”对于用地均以合理用地、节约用地为核心
　　无论是土地利用总体规划还是城市总体规划都必须遵守自然规律，以适应社会和经济的发展；都必须研究自然、经济、社会综合体——土地的特性及空间分布规律。土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而城市总体规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。由于土地数量的有限，土地资源的稀缺性决定了“两规”在用地上都要以节约和合理利用土地为核心。
　　1.4 “两规”的编制均有法律依据．应与其它规划相衔接国家的有关法律、法规和政策，如：《土地管理法》、《农业法》、《城市规划法》、《环境保护法》、《森林法》、《基本农田保护条例》等均对“两规”的编制依据和原则做了相关规定，同时也对其与其它相关规划，如国土规划、区域规划、农业区划等的联系与衔接做了规定。

　　2、土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因
　　2.1 “两规”各自的出发点和目的不尽相同土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭，二要建设”，保护耕地，保证粮食产。其主要目的是：在不增加土地面积投入的条件下，优化土地供需平衡的结构，统筹安排各类用地，促进国民经济持续、稳定、协调发展。土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡，是一种指令性目标。城市总体规划的出发点是“一要建设，二要吃饭”，充分考虑城市建设自身发的要求，其主要目的是：统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。
　　2.2 编制所依据的基础资料和统计方法不一致土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，获取过程中首先应用遥感技术，然后经实地调查、核实、纠正形成的，可信度较高；而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料，对用地进行统计时，往往采取抽样调查的方法，所得到的数据为概查和估算数据，与遥感监测实地调查资料存在一定差异。此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一，如：城市规划部在统计城市建设用地时，往往将已划人已有城市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计人城市现状用地，土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以统计的城市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。
　　2.3 规划编制所依据的基础不同
　　2.3.1 规划期内预测人口不一致
　　土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。人口自然增长率采用计生委提供的资料，机械增长率采用公安局提供资料。城镇人口指城镇建成区的常住人口，在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住一年以上的人口)。城市总体规划中提出的城市人口，是指居住在或相当于居住在城区内，享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口，还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大，造成前者预测的人口明显高于后者。
　　2.3.2 用地标准不一致
　　《县级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别，确定规划人均用地指标，且规定在人均耕地不足0．066 7h 的地区只能采用每等级中的最低指标。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)中把规划人均建设用地指标分为四级，规定现有城市要根据现有人均建设水平，在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。所以二者在确定指标级别时常常不一致，从而使人均用地难于统一。

　　3、“两规”不协调对规划实施影响的分析
　　3.1 编制不同步，“两规”城镇用地规模的规划结论缺乏可比性
　　土地利用总体规划是由土地部门负责编制的，在全国范围内开展始于20世纪8O年代，至今已完成蔼轮次的编制工作。但直到1998年新修改的《土地管理法》对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。我国的城市规划始于20世纪5O年代初期，规划不仅确定城市性质、规模和发展方向，而且对城市的空间布局和各项建设进行综合部署和具体安排，规划实施的可操作性强。《城市规划法》也早于《土地管理法》，为城市规划的编制和实施提供了法律保障，因此在城市建设中发挥的控制作用明显。这样，由于“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，工作起点、基础不同，往往在各地的编制过程中，规划的起点和规划期限也不同，使得“两规”在表述城镇用地规模时明显存在不同，其结论缺乏可比性。
　　3．2 土地利用总体规划的编制水平影响用地规模的控制效果
　　上轮土地利用总体规划以“供给制约和引导需求”为指导思想，由上而下编制，实施以来虽然在控制城市的发展规模和避免城市无规则蔓延上起重要作用，但由于土地系统的复杂性、规划基础条件的欠缺，加之我国处于社会经济转型时期，其规划的理论与方法难以适应市场经济发展的需要，规划实施的可操作性大打折扣。如：耕地保有量、建设用地规模由上而下分解，使一些地方存在指标分配不当、忽视用地需求存在差异的问题。
　　3.2.1 土地利用总体规划指标分解存在不合理，使用地控制缺乏科学依据
　　从上轮规划实施情况来看，有些地方的规划上下级脱节，在逐级分解规划指标的过程中，过多地强调平均分配，对建设用地规模扩张及扩张区域估计不足，致使有的地方供求缺口偏大。如：从大连、厦门、贵阳、成都、宁波等地规划实施情况来看，在1997～2OO2年的六年间，都已经使用了规划建设用地指标的一半以上，其中，厦门为57.8％，大连为60％，成都为78．6％，杭州为80.8％，宁波甚至达到了110.6％。
　　其次规划指标分解落实的基础数据，如：各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等不能及时更新、数据调查的不准确，也影响指标分解的科学性；此外规划实施期间社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响了规划指标分解的合理性。
　　3.2.2 用地定位不明确，影响土地利用规划实施
　　根据土地用途管制的要求，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围也多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。
　　3.2.3 规划文本和图件不规范，降低土地利用规划实施的可操作性
　　一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新的土地分类方法不一致，有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等内涵不全或缺少分解指标。有的缺少城乡结合部土地利用规划图。
　　3.3 地方政府对“两规”的偏好和认识水平不同，影响“两规”协调实施
　　城市总体规划、土地利用总体规划虽然均是由地方政府组织，但是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使(按规划面积计酬)，也喜好做大规划。加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，加剧了新一轮的圈地热，弱化土地利用总体规划对用地规模控制的作用。
　　从上轮土地利用总体规划实施情况来看，1997～2OO2年的六年间，全国建设仍占用耕地109．73万hm2，虽与1991～1996年的年均29．33万 相比，下降了37％，但仍然年均有18．27万hm2。各种园区建设发展迅速。2003年土地市场秩序治理整顿之初对l0个省市的统计，在30．54万园区实际用地中，未经依法批准的用地就有20．97万， 占68．％。

　　4、“两规”协调途径
　　4.1 实行规划的同步编制
　　在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建}义城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。
　　4.2 人口规模预测的协调
　　城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致，统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据；其次二者统计的行政区域范围必须一致，要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等，这样的话，二者所用的数据基础是一样的，由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。
　　4.3 建设用地规模控制目标统一
　　在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。从城市经营的角度，决定城市规模两个重要经济原因是规模经济效益和聚集经济效益。平均生活费用曲线AC与平均效益曲线AB有两个交点，对应的规模为P0和P2，P0为城市最小规模，P2为城市最大规模，边际效益(MB)和边际成本(MC)在城市规模P时相等，为城市合理规模，(P，P2)它是一定时期城市用地规模控制的范围。从城市理性扩张的角度，城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等，只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下，针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。显然，通过上述两者的结合，将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合，可确立统一的建设用地规模控制目标。
　　4.4 城市发展方向协调统一
　　要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。
　　4.5 用地布局上的宏微观协调
　　土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局，主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局；而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局，仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。
　　4.6 “两规”实施一致有效
　　“两规”只有通过实施，才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”的实施予以同等重视。“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。